¿Cuándo pasarán a estar bien atendidas presupuestariamente nuestras presas?

¿Cuándo pasarán a estar bien atendidas presupuestariamente nuestras presas?

La imagen que encabeza el post forma parte de la exposición itinerante “Aguatinta. El Roto” del CENEAM, y que se encuentra disponible en la página Web del MITECO. Esta imagen sintetiza algunos aspectos abordados en la jornada sobre la responsabilidad derivada de la explotación de presas y embalses en España, organizada por SPANCOLD en colaboración con el Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, que se celebró el día 10 de octubre de 2019 en Madrid.

Al tratarse de responsabilidades que pueden acabar en los juzgados, el interés que despertó esta jornada se manifestó en una afluencia de personas que casi llenó el salón de actos.

En este post se destacan algunos aspectos en relación con el marco jurídico y técnico, los problemas de presupuesto, las responsabilidades, las tareas pendientes y algunos interrogantes para favorecer el debate.

Sobre el marco jurídico y técnico

Es necesaria una interrelación entre los juristas y los técnicos. Hay que tener en consideración que todos los temas técnicos están respaldados por normas técnicas y están asociados a responsabilidades jurídicas.

Por lo tanto, la figura del explotador de presas debe tener en cuenta las normas que afectan directamente a las infraestructuras y también las normas jurídicas. Piénsese que el futuro Proyecto de Real Decreto de las Normas Técnicas de Seguridad de presas pretende aportar conocimiento y unas reglas del juego que ayuden a aclarar responsabilidades, así como una componente administrativa (Archivo Técnico de la presa…) que también ayude a abordar responsabilidades tanto de tipo civil, como de tipo penal.

También hay un bloque de normas importante a cumplir y lo constituyen aquellas normas relacionadas con la protección del medio ambiente y con el dominio público hidráulico (entorno, cautelas…), que incluso aplican al explotador que tiene una concesión, ya que el condicionado es un contrato con derechos, pero también con obligaciones para el concesionario.

A las exigencias de seguridad propias de las presas, hay que sumar las exigencias ambientales, las exigencias de seguridad y salud en el trabajo, así como todos los compromisos que surgen a raíz de las nomas de explotación, planes de emergencia, informes periódicos de comportamiento y revisiones de seguridad. Al final, todo esto tiene que estar ajustado a la realidad, y tiene que ser viable técnica y económicamente, porque en caso contrario se puede convertir en un marco de normas y exigencias impracticable.

Las presas están afectadas por temas de presupuesto

En relación con las personas que realizan la jornada laboral en las presas se detecta una falta de personal laboral. Hay un problema de contratación, por ejemplo, en las confederaciones hidrográficas, que llevan mucho tiempo sin contratar a más personal, por falta de presupuesto.

De la misma manera, no tiene mucho sentido que directores de explotación tengan a su cargo más de diez presas de las que tienen que supervisar contratos de explotación, además de pliegos base, direcciones de obra, etc. Y tampoco tiene mucho sentido que, a una misma persona, cada vez se le asigne un mayor número de cargos, es decir, además de ser el director de explotación, también es el director del plan de emergencia de la presa, el delegado de la seguridad de la infraestructura crítica, el director de los equipos de seguridad, etc.

¿Por qué el MITECO no amplía el presupuesto actuando sobre las tarifas del agua? Tenemos presas muy antiguas, y cada año que pasa, las presas tienen un año más, y el envejecimiento no se detiene. Las presas deben tener sus órganos de desagüe operativos, buenos accesos, suficiente iluminación, galerías visitables, auscultación con seguimiento, etc. No hacer esto lleva implícito un daño a la propia Administración e inseguridad para el ciudadano, trasladando el riesgo a la sociedad ¿Por qué no se aplica un seguro de responsabilidad respaldado por la propia Administración?

En enero de 2016, en el post que lleva por título “El mantenimiento de las presas en España”, al que se puede acceder a través del siguiente enlace:

https://www.iagua.es/blogs/raul-herrero/mantenimiento-presas-espana

Se citaba textualmente:

Algunos autores estiman un valor medio de ejecución material de 150000 € al año, para cada presa, en concepto de auscultación, mantenimiento preventivo y pequeñas reparaciones. Teniendo en consideración las 1350 grandes presas existentes, la cifra ascendería a algo más de 200 millones de euros anuales… La pregunta es ¿Por qué no se hace?

Y puesto que está en juego la seguridad de los ciudadanos ¿qué es lo que hace falta para destinar anualmente ese dinero a la realización del citado mantenimiento? Pues se necesita presión social por parte de los ciudadanos, lo cual no es fácil, ya que, a diferencia del estado de conservación de las carreteras, el estado de conservación de una presa no es tan visible para el ciudadano, porque las presas suelen estar ubicadas en lugares poco accesibles y transitables, y en raras ocasiones se visitan por parte del ciudadano. Y también se necesita que desde el Ministerio y desde los Organismos de cuenca se escuche el clamor de los técnicos que llevamos un tiempo preocupados por este tema.

Además de esos 200 millones de euros que habría que destinar anualmente a auscultación, mantenimiento preventivo y pequeñas reparaciones, los primeros años se tendrá que hacer una inversión importante debido a la antigüedad de muchas presas y a la ausencia de mantenimiento y reparaciones a lo largo de sus años de funcionamiento.

Un programa de mantenimiento de esta entidad retrasará en el tiempo la necesidad de grandes inversiones en reparaciones, en demoliciones, en obra nueva, etc.

Ya se empieza a hablar de la necesidad de un plan de choque con medidas inmediatas, inversiones, solvencia y responsabilidad por parte de los que gestionan los presupuestos.

Responsabilidades y acciones

Cuando se designa a un ingeniero de la Administración para dirigir la explotación de una presa, esa designación lleva asociada una responsabilidad, y es muy importante que las competencias queden muy claras desde el principio, para que se lleven a cabo todas las acciones necesarias durante la fase de explotación de la presa.

La falta de recursos humanos y de medios materiales para llevar a cabo el plan de mantenimiento, el plan de auscultación… recogidos en las normas de explotación de una presa puede suponer un problema, desde el momento en que se acepta el cargo de director de explotación, a efectos de responsabilidad. Por esta razón es muy importante documentar cómo se encuentra la presa y sus instalaciones, es decir, en qué estado de conservación se recibe, y ponerlo en conocimiento de las instancias correspondientes periódicamente.

Entonces ¿cómo se puede cubrir un director de explotación de una presa ante la falta de recursos humanos y de medios materiales por insuficiencia de presupuesto? Pues con la conducta adecuada, es decir, si la persona ha sido proactiva, si ha solicitado los recursos necesarios por escrito (correo electrónico…), dejando constancia documental, entonces existe una prueba preconstituida que sirve para defender la inocencia y para facilitar la evaluación de la conducta al juez instructor.

Por lo tanto, ante un incidente en una presa, para un director de explotación es muy importante el mantenimiento previo que se ha realizado en la presa, es decir, si ha sido diligente con las labores de mantenimiento de la presa; y si eso está documentado, se tiene mucho ganado ante un juez. Mientras que el argumento de que no se ha realizado el mantenimiento por falta de recursos, no suele eximir de responsabilidades al director de explotación, al igual que el argumento de que la culpa la tiene otro, tampoco suele eximir de responsabilidades.

Atenerse a las normas de seguridad establecidas y no infringirlas es otra forma excelente para no incurrir en un delito. En estos casos, el juez se suele apoyar en informe pericial, por lo que es importante que el perito pueda argumentar que se han seguido las normas de seguridad. Tal y como se muestra a continuación, el artículo 350 de la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal cita textualmente en relación con las presas, su conservación y mantenimiento:

“Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 316, incurrirán en las penas previstas en el artículo anterior los que en la apertura de pozos o excavaciones, en la construcción o demolición de edificios, presas, canalizaciones u obras análogas o, en su conservación, acondicionamiento o mantenimiento infrinjan las normas de seguridad establecidas cuya inobservancia pueda ocasionar resultados catastróficos, y pongan en concreto peligro la vida, la integridad física de las personas o el medio ambiente.“

También es importante recordar que, si con criterio, el técnico considera que las instrucciones que vienen de arriba, jerárquicamente hablando, pueden producir daños (a las personas, al medio ambiente…) se tiene el derecho a cuestionar esa decisión o mandato y se tiene el derecho a no cumplirlo.

Es muy importante que estén claras las competencias u obligaciones de todo el personal involucrado en la explotación de la presa, de manera que también estarán claras las responsabilidades de cada uno. Y una obligación importante es la de poner en conocimiento, comunicar o informar de la operatividad de todos los elementos de la presa al director de explotación.

Tareas pendientes, propuestas de actuación e interrogantes

La primera tarea pendiente es la falta de divulgación a la sociedad en materia de seguridad de presas y embalses. Sería interesante la realización de una nueva jornada de divulgación de presas que aborde temas de seguridad y de la explotación. El mundo de las presas es un gran desconocido para el ciudadano de a pie y habría que comunicar y divulgar adecuadamente los aspectos fundamentales de este mundo. Y entre estos aspectos es importante informar sobre el problema que existe en España con el mantenimiento y la conservación de las presas, es decir, que no se está llevando a cabo un mantenimiento y una conservación de estas infraestructuras por problemas de presupuesto. Y esto es un reto y una responsabilidad para los ingenieros, que deben ayudar a que la sociedad tome consciencia de este problema.

La segunda tarea pendiente es la falta de inversión para el mantenimiento y la conservación del patrimonio existente de obras hidráulicas. Ante una falta de recursos humanos y medios materiales es necesario priorizar y optimizar. Aunque el riesgo cero no existe, se pueden realizar actuaciones para reducir el riesgo. Pero además de esto, hay que trasladar el problema a los políticos, hay que exigirles a estos políticos porque se trata de un problema social, y no se puede permitir que queden en situación de indefensión ni los ciudadanos, ni los concesionarios, ni los titulares, etc.

Finalmente, se plantean algunas preguntas para fomentar el debate en este tema de la responsabilidad en la explotación de presas.

¿Se pueden llegar a sentir solos y desatendidos los ingenieros que se encuentran a cargo de la dirección de la explotación de las presas?

En el caso de una presa con normas de explotación que no están aprobadas y plan de emergencia que no está implantado, si ocurre un incidente ¿quién va a asumir responsabilidades?

¿Cuál es el número de presas máximo que puede gestionar adecuadamente un mismo director de explotación?