Anotaciones de la jornada sobre normas técnicas de seguridad de presas y embalses

El pasado 18 de diciembre de 2018 tuvo lugar la jornada sobre normas técnicas de seguridad de presas y embalses, en el Ministerio para la Transición Ecológica en Madrid.

Estas Normas Técnicas de Seguridad son de aplicación a grandes presas, existentes y de nuevo diseño, tanto de titularidad pública como privada, y que se encuentren dentro del Dominio Público Hidráulico. Pero no son de aplicación a las presas de estériles mineros ni a las de residuos, que se deben regir por su legislación específica; y tampoco son de aplicación a las pequeñas presas y a las balsas, que también serán objeto de normativa específica.

A modo de ejemplo, sólo en la Demarcación Hidrográfica del Tajo hay más de 1000 pequeñas presas, y muchas de ellas se encuentran sin inventariar. Lo cual da una idea de la magnitud del problema, a escala nacional, por lo que finalmente se tomó la decisión de llevar todas las pequeñas presas y balsas a una normativa específica, constituyendo una solución desde el punto de vista práctico.

Un problema de calado lo constituyen las presas de residuos mineros, en situación de abandono, y que no se incluyen en las Normas Técnicas de Seguridad de presas. El Ministerio de Industria disponía de una normativa similar al Reglamento Técnico sobre seguridad de presas y embalses de 1996. Este Reglamento Técnico de 1996 aplicaba a las balsas de residuos mineros que se encontraban en Dominio Público Hidráulico. Finalmente las competencias fueron transferidas a las Comunidades Autónomas, por lo que a día de hoy, deberían existir criterios autonómicos en relación a estas infraestructuras. No parece que en Protección Civil exista una sección que se ocupe de las balsas de residuos mineros. No obstante, la siguiente pregunta no deja de ser inquietante ¿Cuántos Planes de Emergencia de balsas de residuos mineros hay implantados en España?

Los tres borradores de estas Normas Técnicas de Seguridad datan de julio de 2011 y fueron sometidos al trámite de información pública en los meses de junio y julio de 2018.

Cuando se aprueben estas Normas Técnicas de Seguridad, la Instrucción de Grandes Presas de 1967 y el Reglamento Técnico sobre seguridad de presas y embalses de 1996 seguirán vigentes para pequeñas presas y balsas.

Tras el análisis de las alegaciones efectuadas a los citados borradores, la jornada pretendió ser un punto de encuentro de los interesados para fomentar la reflexión y el debate, ante la futura entrada en vigor de la nueva normativa de seguridad de presas y embalses, que se aprobará mediante Real Decreto.

Norma Técnica de Seguridad número 1

Esta norma aborda la clasificación, la elaboración e implantación de los Planes de Emergencia de grandes presas y sus embalses. Consta de tres capítulos: el Capítulo I de disposiciones generales (objeto y ámbito de aplicación), el Capítulo II sobre clasificación de presas (categorías, criterios en función del riesgo, propuesta, resolución, revisión y vigencia de clasificación) y el Capítulo III sobre el Plan de Emergencia (obligatoriedad, responsabilidades, aprobación, revisión, actualización, contenido, análisis de seguridad, riesgos por rotura, medios y recursos, implantación y vigencia).

Destacar que la revisión de la clasificación de presas ha recibido numerosas alegaciones. Y también ha habido muchos comentarios en relación a la revisión y actualización del Plan de Emergencia. Sin embargo, no se trata de establecer nuevos criterios para rehacer los Planes de Emergencia. Lo que sí que se va a contemplar es el riesgo por rotura de compuertas y por rotura encadenada de presas.

La parte correspondiente a la implantación de los Planes de Emergencia ha recibido muchas alegaciones, especialmente por parte de Protección Civil. Y entre ellas destaca el hecho de definir mejor las tareas de Protección Civil y las tareas de la Administración Hidráulica; así como hacer mención expresa a la Directriz Básica de Planificación de Protección Civil ante el Riesgo de Inundaciones, de 1995.

Es importante remarcar que todos los Planes de Emergencia aprobados deben mantener su vigencia con las respectivas revisiones y actualizaciones. En España hay implantados unos 200 Planes de Emergencia. Cada vez se está adquiriendo más experiencia con la Guía para la implantación del Plan de Emergencia de Presa de Protección Civil (2017).

Las sirenas fueron concebidas, en un principio, para alertar a los evacuadores. Hoy día, además de las sirenas, se deberían emplear otras formas de alerta (a través de mensajes a teléfonos…)

A la pregunta ¿cuándo hay que volver a hacer simulacros? Se respondió que el calendario de simulacros es competencia del Comité de Implantación de los Planes de Emergencia.

Otra pregunta de interés fue ¿Si el Plan de Emergencia no está implantado, no se puede llenar la presa? A día de hoy, para realizar el llenado de la presa se necesita el Plan de Emergencia implantado, aunque este punto está siendo objeto de revisión.

Y otra pregunta importante: si una balsa es una gran presa de categoría A, pero se encuentra fuera del Dominio Público Hidráulico ¿Qué norma se le aplica? Las Normas Técnicas de Seguridad tratadas aquí no son de aplicación a balsas, que son grandes presas, y que no están en un cauce. O por ejemplo, las grandes presas que se encuentran en collados (balsas de bombeos reversibles…) fuera del Dominio Público Hidráulico tampoco se regularán con estas Normas Técnicas de Seguridad de presas, sino que serán objeto de normativa específica.

Se planteó que la Comisión de Normas para Grandes Presas debería revisar su planteamiento e incluir en las Normas Técnicas de Seguridad a las grandes presas que cierran collados y que se encuentran fuera del Dominio Público Hidráulico. De esta forma, si un concesionario gestiona grandes presas que se encuentran tanto dentro como fuera del Dominio Público Hidráulico, en la misma concesión, todas estas infraestructuras se regularían desde la misma normativa.

Sin embargo, el Real Decreto 9/2008, de 11 de enero, por el que se modifica el Reglamento del Dominio Público Hidráulico sí que incluye las balsas que no están en Dominio Público Hidráulico; y las zonas inundables que están fuera del Dominio Público Hidráulico también se regulan mediante este Real Decreto.

El tema no es sencillo, porque aun suponiendo el caso de que todo lo que esté fuera del Dominio Público Hidráulico, fuese competencia de las Comunidades Autónomas (por ejemplo, las balsas que se encuentran fuera del Dominio Público Hidráulico son competencia de las Comunidades Autónomas), y a pesar de que el Dominio Público Hidráulico viene definido en el Texto Refundido de la Ley de Aguas de 2001, resulta que existen distintos criterios para su delimitación, en función de la Demarcación Hidrográfica de que se trate. Sigue siendo difícil acotar el Dominio Público Hidráulico, aunque ha mejorado su delimitación cartográfica, probable o cautelar. No obstante, no es competencia de las Normas Técnicas de Seguridad de presas delimitar el Dominio Público Hidráulico.

Según el artículo 367 del Real Decreto 9/2008, de 11 de enero los titulares de presas y balsas de altura superior a 5 metros o de capacidad de embalse mayor de 100000 m³, de titularidad privada o pública, existentes, en construcción o que se vayan a construir, estarán obligados a solicitar su clasificación y registro. Si esto no se lleva a cabo, la Administración puede actuar de oficio y dar trámite de audiencia al titular.

Por cierto, el Real Decreto 9/2008, de 11 de enero, por el que se modifica el Reglamento del Dominio Público Hidráulico excluye las balsas mineras.

También se planteó que podría ser una incongruencia el hecho de que a una gran presa de categoría C, que no implica peligro de vidas humanas, se le apliquen más restricciones que a una pequeña presa o a una balsa cuya rotura sí que suponga un peligro para cierto número de personas. La respuesta fue que en la normativa específica de pequeñas presas y balsas deberá existir una gradación en función de la categoría, y que el nivel de exigencia no tiene por qué ser menor por tratarse de una pequeña presa o de una balsa, en cuanto a materia de seguridad concierne. Por ejemplo, a las balsas de categoría A no se le van a imponer menores condiciones que a las grandes presas de categoría A; de manera que la norma específica de pequeñas presas y balsas también será exigente desde el punto de vista de la seguridad.

Es importante tener en consideración que la categoría de una presa puede evolucionar a lo largo del tiempo.

Norma Técnica de Seguridad número 2

Esta norma abarca el proyecto, la construcción y la puesta en carga de grandes presas con el llenado de sus respectivos embalses. Consta de cuatro capítulos: el Capítulo I de disposiciones generales (objeto y ámbito de aplicación), el Capítulo II sobre la redacción del proyecto (contenido, avenidas, niveles de embalse, resguardos, órganos de desagüe, análisis estructural, terreno, materiales, auscultación, accesos, comunicaciones, energía e iluminación), el Capítulo III sobre la construcción (dirección, vigilancia, control, archivo técnico de la presa… ) y el Capítulo IV de puesta en carga y llenado del embalse (programa, dirección, informes e incidencias).

Esta norma es muy técnica y ha sido objeto de pocas alegaciones, en relación con las otras Normas Técnicas de Seguridad.

El Capítulo II sobre la redacción del proyecto recoge una práctica profesional consolidada en nuestro país, destacando la importancia de la competencia del equipo de personas que redacte el citado proyecto. Con independencia del titular de la presa, las avenidas también han destacado por ser objeto de alegaciones. Y los coeficientes de seguridad se han homogeneizado para todas las tipologías de presas, tanto de fábrica como de materiales sueltos.

Los periodos de retorno a considerar para las avenidas de entrada al embalse también constituyeron un tema objeto de debate, y se cuestionó el hecho de no utilizar nuevas metodologías para la estimación de las avenidas. Las Normas se apoyan en la experiencia, por lo tanto, aquellas metodologías que se encuentran en fase de investigación no se pueden incluir en una normativa. Y lo mismo en relación con los coeficientes de seguridad, que reflejan una práctica profesional consolidada. Pero las Normas no están cerradas, es decir, en un futuro se pueden incorporar nuevas metodologías.

Se planteó que en el mapa de peligrosidad sísmica de España (2015) los valores de la aceleración sísmica básica han experimentado un aumento, con respecto a los anteriores valores, lo cual tiene unas implicaciones a nivel de proyecto, construcción y explotación de las presas. Por otra parte, estos mapas no son normativos. En las Normas Técnicas de Seguridad de grandes presas lo que se establece son valores mínimos.

En el Capítulo III sobre la construcción se tratan, de forma sucinta, los aspectos relacionados con la dirección de los trabajos, la vigilancia, el control de la obra y el archivo técnico de la presa.

Y finalmente en el Capítulo IV que aborda la puesta en carga y el llenado del embalse sería conveniente precisar más la competencia de los técnicos que deben supervisar esta labor.

Norma Técnica de Seguridad número 3

Esta norma trata la fase de explotación, las revisiones de seguridad y la puesta fuera de servicio de las grandes presas y sus embalses. Consta de cuatro capítulos: el Capítulo I de disposiciones generales (objeto, definiciones y ámbito de aplicación), el Capítulo II sobre la fase de explotación (prevalencia de los criterios de seguridad, responsabilidades del titular, reformas y modificaciones, requisitos, organización, inspección y vigilancia, auscultación, operación de los órganos de desagüe, niveles, balance hídrico, resguardos, normas de explotación, mantenimiento, informes y archivo técnico), el Capítulo III sobre las revisiones de la seguridad (revisión general y extraordinaria, alcance, revisión del archivo técnico, inspección, análisis de la seguridad e informe) y el Capítulo IV sobre la puesta fuera de servicio (criterios básicos, obligaciones del titular, proyecto, ejecución de las obras e inspección final).

Según el Capítulo I esta norma es de aplicación a grandes presas existentes y también a las nuevas grandes presas, tanto de titularidad pública como de titularidad privada, e independientemente de su clasificación. Pero algunas de las preguntas que surgen son ¿se van a aplicar las mismas restricciones a las presas existentes que a las nuevas presas? ¿Cómo se van a efectuar los recálculos y los rediseños de los aliviaderos en las presas existentes? ¿Cómo se van a abordar los refuerzos de la estructura en las presas existentes? Se debe reconocer que adecuar las presas existentes es complicado, porque en su día, se hicieron con otros criterios diferentes a los que se plantean en la nueva normativa. En Estados Unidos, en China, en los países nórdicos europeos también se están incluyendo las presas existentes en la nueva normativa, en cuanto que son susceptibles de mejorar su seguridad.

La adecuación de las presas existentes a la nueva normativa debería ir acompañada de un plan de inversiones. La aplicación de las nuevas Normas Técnicas a las presas existentes supondrá una mejora en materia de seguridad, y va a necesitar recursos económicos. La financiación es un tema que preocupa, y se va a hacer lo posible para ampliar dicha financiación en futuras leyes de presupuestos. Protección Civil y el Ministerio de Interior deberían ayudar a conseguir más recursos.

En cuanto al canon de regulación que pagan los usuarios (entre 4 y 6 céntimos el metro cúbico…) se debe seguir trabajando en la recuperación de costes, de hecho, la ministra se ha comprometido a avanzar más en este tema.

El Capítulo II sobre la fase de explotación incide en el hecho de que la seguridad de la presa prevalece respecto a cualquier otra circunstancia. En caso de avenida, la operación de los órganos de desagüe y aliviaderos debe cumplir una serie de condicionantes para reducir los posibles daños aguas abajo. En los centros de control cada vez se dispone de mayor información, y casi en tiempo real, por lo tanto, la responsabilidad de las maniobras no puede recaer sólo sobre el encargado, sino que también sobre el personal del centro de control. También es destacable en este capítulo la importancia de que el archivo técnico de la presa incluya toda la documentación relativa a la vida de la presa, organizada, accesible y actualizada (proyecto, construcción, primer llenado, documento XYZT, propuesta de clasificación, normas de explotación, plan de emergencia, informes, incidencias, etc.)

La competencia del Director de Explotación de la presa también fue objeto de debate, es decir, cómo asegurar esa competencia técnica. Existen diversos criterios para justificar la competencia, por ejemplo, tener la capacidad para proyectar y dirigir la construcción de al menos el 80% de los elementos que integran la presa y el embalse. En otros países se exige experiencia, años de servicio, titulación, máster… En España el Tribunal Supremo establece la competencia en función de las asignaturas curriculares.

A la hora de asumir responsabilidades, se planteó si éstas deberían recaer sólo sobre el Director de Explotación, si se deberían repartir sobre el Equipo de Explotación (incluyendo a los redactores de las Normas de Explotación y de los Planes de Emergencia) y si también deberían recaer sobre la entidad u organismo que designó al Director de Explotación. En definitiva, se trata de un equipo, y ese equipo pertenece a una organización.

El lenguaje empleado en la redacción del artículo relativo a las responsabilidades del titular también salió a colación, ya que se utilizan expresiones como “El titular… deberá disponer permanentemente de los medios humanos y materiales necesarios…” o como “debiendo realizar para ello una inspección y evaluación continuas de su estado y comportamiento…” ¿cómo va a interpretar un juez palabras como “pemanentemente” o “continuas”? Por lo tanto, es necesario ser muy cuidadosos con el lenguaje, desde el punto de vista jurídico.

Otra responsabilidad del titular son los trabajos de reparación y reforma necesarios, con la finalidad de mantener los niveles de seguridad requeridos y garantizar la operatividad de todas las instalaciones. En ocasiones, esta responsabilidad del titular puede verse perjudicada por el tiempo necesario de la tramitación ambiental por parte de la Administración con competencias en la materia. En estos casos, debe prevalecer el criterio de seguridad, es decir, si son trabajos urgentes porque hay riesgo de vidas humanas, se debe hacer la obra de emergencia y después se procede a regularizar el expediente, con todas las tramitaciones necesarias.

Es importante identificar a los titulares de todas las presas que se encuentran en Dominio Público Hidráulico, que en unos casos será el Estado, en otros casos la Comunidad Autónoma o el Ayuntamiento; o en otros casos la infraestructura estará bajo concesión y el concesionario no es el titular. Téngase en cuenta que existen concesiones muy antiguas, a punto de caducar, otras que ya han caducado… Y por otra parte, se encuentran las empresas hidroeléctricas que sí que son titulares de las presas privadas que han construido.

En cuanto a las afecciones aguas abajo se planteó que hay que tener en consideración tanto el punto de vista del Director de Explotación, como el punto de vista de los colectivos afectados aguas abajo de la presa. La población aguas abajo está tenida en consideración en la propuesta de clasificación de la presa y en la laminación de avenidas contemplada en las Normas de Explotación y en el Plan de Emergencia.

El tema de los umbrales es muy importante para el seguimiento de las variables de control en auscultación. Estos umbrales deben ser objeto de revisión y actualización en las Normas de Explotación.

En el Capítulo III sobre las revisiones de la seguridad hay que destacar que el análisis de la seguridad de la presa y el embalse incluye la seguridad estructural, la seguridad hidrológica, la seguridad sísmica, la seguridad y funcionalidad de los equipos (electromecánicos, hidráulicos, comunicaciones, energía…) y la seguridad y estado de los accesos. Se menciona explícitamente la necesidad de analizar el grado de concordancia de los coeficientes de seguridad estructurales, el grado de concordancia de las avenidas de proyecto y extrema, y el grado de concordancia de los sismos de proyecto y extremos, con respecto a la Norma Técnica de Seguridad número 2.

Finalmente, sobre el Capítulo IV de la puesta fuera de servicio se debería pensar un poco más. Por ejemplo, si la concesión caduca ¿la infraestructura revierte a la Administración? Se trataría de estudiar con detalle las condiciones de la concesión, evaluar el estado en el que se encuentran las instalaciones… es decir, se trataría de recabar toda la información necesaria para tomar una buena decisión.