Gestión de la seguridad de las presas ¿Dónde estamos? ¿Hacia dónde queremos ir?

Una gran Jornada la organizada por la Sociedad Española de Presas y Embalses (SEPREM) sobre la situación de la gestión de la seguridad de las presas y celebrada en el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico el día 20 de febrero de 2020.

En el programa de la Jornada ya se anticipaba que “la gestión de la Seguridad de Presas viene avanzando durante ya muchos años hacia unos derroteros que podemos calificar de mejorables.”

¿Es que se ha perdido el interés por nuestras presas? ¿Es que ya no dan la rentabilidad que proporcionaban antaño? Pero cuidado, a las presas las hemos necesitado en el pasado, las necesitamos en el presente y las seguiremos necesitando en el futuro, para abastecernos y para protegernos, por lo tanto, se deben mantener y explotar de la mejor forma posible. Sería necio por nuestra parte esperar a que ocurra otro suceso trágico y catastrófico (posiblemente imputable a la falta de mantenimiento y vigilancia) para inyectar muchos millones de euros en estas infraestructuras, pensando inocentemente que de esta manera resolveríamos el problema. Sin embargo, la inyección de millones de euros no debe ser tan exagerada y súbita, sino que debe ser ajustada a la realidad y mantenida en el tiempo, es decir, lo contrario a un “pelotazo”.

Entre los problemas con los que nos encontramos se puede destacar la falta de recursos humanos y materiales para abordar el mantenimiento y la vigilancia de las presas, y entre las posibles soluciones la realización de inversiones anuales acordes a la magnitud de la situación y una normativa útil que se pueda cumplir, y por ende, unas Normas de Explotación y unos Planes de Emergencia adaptados a la realidad de cada presa y que también se puedan cumplir.

Falta de recursos humanos y materiales por falta de presupuesto

Existen documentos oficiales que demuestran los serios problemas de disponibilidad de recursos existentes en la realidad, como por ejemplo un informe redactado en 2013 en el que se incluyen 250 presas y en el que se tienen en consideración a todas las confederaciones hidrográficas.

En las últimas décadas se viene observando una reducción en la cantidad de funcionarios que se dedican a la explotación de las presas. Tarde o temprano, va a ser necesario ir reponiendo efectivos, sin lugar a duda.

Hay que tener en cuenta que, por razones de seguridad y salud, el número mínimo de personas necesarias para realizar trabajos en una presa debe de ser dos (2), y si se considera la figura del Encargado, se estaría hablando de un número mínimo de tres personas en una presa, para una jornada laboral de 8 horas. Y este mínimo no se está cumpliendo en muchas presas existentes en explotación.

Esta falta de recursos la están sufriendo tanto las presas de titularidad estatal como las presas de concesionarios (pequeños y grandes). Hay presas de concesionarios dotadas con suficientes recursos, pero también existen presas de concesionarios abandonadas (no se ha invertido nada en las últimas décadas), y esto es un asunto grave y preocupante.

Un problema habitual es que el pequeño concesionario no dispone de recursos económicos suficientes. Pequeños concesionarios como Ayuntamientos, particulares… tienen serias dificultades para cumplir con la normativa en relación con el mantenimiento y la vigilancia de las presas, fundamentalmente por un problema presupuestario. Por ejemplo, la Confederación Hidrográfica del Tajo va a abordar en los próximos años la situación de las presas de pequeños concesionarios.

Los Directores de Explotación de las presas están siendo víctimas de un problema socioeconómico. Hace falta concienciar a la sociedad del problema existente y hacen falta fondos continuos para mantener y explotar adecuadamente las presas cada año. Los Directores de Explotación llevan una gran responsabilidad sobre sus hombros, necesitan también que se les reconozca su trabajo y que se equipare su remuneración a la de los funcionarios de otros Ministerios (Hacienda…) ¿Cuál es el número máximo de presas que debería llevar un mismo Director de Explotación? ¿Qué ocurre si se activan varios escenarios de los Planes de Emergencia al mismo tiempo en varias presas que gestiona un único Director de Explotación?

Las Normas de Explotación deben reflejar los recursos existentes en la realidad y los recursos mínimos necesarios, porque en numerosas ocasiones, los recursos existentes son claramente inferiores a los mínimos necesarios, y, por lo tanto, insuficientes.

La falta de recursos puede derivar en que los Planes de Emergencia sean difíciles de implantar y de llevar a la práctica.

El que una presa esté clasificada, disponga de Normas de Explotación y de Planes de Emergencia puede ser condición necesaria para la seguridad, pero no es suficiente, ya que esos documentos deben estar adaptados a la realidad de la presa en cuestión y también se deben llevar a la práctica en el día a día, y para eso se necesitan recursos y presupuesto.

Necesidad de una normativa útil y que se pueda cumplir

El mundo legal y el mundo real son dos mundos diferentes. Y no hay más remedio que encontrar un equilibrio, un término medio entre ambos.

La nueva normativa se va encontrar con la siguiente realidad: dificultad para identificar al titular, desconocimiento de sus obligaciones por parte del titular, escasa cualificación en responsables de mantenimiento y vigilancia de la presa, falta de recursos económicos, inexistencia de archivo técnico, desagües de fondo inexistentes o existentes pero no operativos, presa en estado de abandono, filtraciones importantes, inexistencia de aliviadero o aliviadero no operativo, galerías inundadas o galerías parcialmente colmatadas de sedimentos, compuertas en aliviaderos inoperativas, recrecimientos no autorizados, auscultación inexistente o no operativa, ausencia de suministro eléctrico, accesos impracticables, Planes de Emergencia redactados con criterios diferentes en función de cada Comunidad Autónoma…

En un contexto como el descrito en el párrafo anterior, puede llegar a ser una utopía exigir a la presa que disponga de doble desagüe de fondo, doble cierre (seguridad y regulación) y doble suministro energético (red y grupo electrógeno). O puede llegar a ser una utopía el emplazamiento de una sala de emergencia en un lugar remoto y con difícil acceso, siendo más apropiado una sala de emergencia móvil. Hay que estudiar cada caso de forma particular y justificadamente. De tal manera que, a una presa existente, de la que se conoce su comportamiento, se le deben exigir cosas razonables y viables técnica y económicamente, con criterio y con sentido común ¿Es necesario exigir un informe anual de comportamiento a todas las presas existentes? A lo mejor, para una determinada presa, sería más razonable elaborar un informe de comportamiento cada tres años, es decir, habría que analizar cada caso concreto.

Las nuevas Normas Técnicas de Seguridad de presas y embalses que se van a aprobar próximamente mediante Real Decreto serán susceptibles de mejora, ya que deben acabar siendo útiles, se deben poder cumplir, deben ayudar a conocer el comportamiento de las presas y sus cimientos, etc. Y todo esto se suele conseguir con el procedimiento de prueba y error, tan socorrido en ingeniería, cuando se quieren solucionar problemas reales. Pero la mejora de la normativa, de su aplicación y de la gestión de la seguridad de las presas, en definitiva, no se puede llevar a cabo sólo desde un punto de vista ingenieril o técnico, también debe intervenir la política porque se necesita presupuesto.

El hecho de pasar de un rango de Orden Ministerial a un nuevo rango de Real Decreto (norma jurídica que emana del poder ejecutivo o gobierno y aprobada en consejo de ministros) es importante y debe ir acompañada del asesoramiento necesario a los titulares de las presas, con la finalidad de evitar posibles situaciones de inseguridad jurídica.

La experiencia en la aplicación de las nuevas Normas Técnicas de Seguridad de presas pondrá en evidencia si en primer lugar se debería haber creado un órgano regulador de seguridad de presas y en segundo lugar haber elaborado y aprobado una nueva normativa de seguridad de presas o viceversa.

Hacia dónde se debería ir

Para alcanzar una gestión de la seguridad y una explotación de las presas y de los embalses con las adecuadas garantías y eficaz, se debería ir:

Hacia el reconocimiento de la seguridad de las presas como un SERVICIO PÚBLICO de interés general, responsabilidad de la Administración, porque afecta a la seguridad de las personas. Y a un servicio público de estas características hay que dotarlo de la financiación anual necesaria en los presupuestos generales del Estado.

Hacia la existencia de una normativa de seguridad de presas con rango de LEY, porque debe regular un servicio público, debe disponer de régimen sancionador y debe permitir la inspección de las presas con independencia de su titularidad. Además, en España ya existe una ley de seguridad nuclear, una ley de seguridad vial, una ley de seguridad ferroviaria, una ley de seguridad aérea, etc. ¿Por qué no una ley de seguridad de presas? Incluso desde 2011 existe una ley que establece medidas para la protección de las infraestructuras críticas.

Hacia la dotación PRESUPUESTARIA adecuada, año tras año, sin interrupciones. Para lo cual es necesario voluntad política y también es necesario valentía política. Andalucía ha sido ejemplar en este sentido, es decir, la Administración Hidráulica solicitó presupuesto para el mantenimiento y la vigilancia de presas y los políticos respondieron, de tal manera que anualmente se dispone de más de 15 millones de euros para atender las necesidades de todas las presas en esta comunidad autónoma, y con garantías de continuidad. Incluso se han aprovechado los fondos FEDER para la implantación de los Planes de Emergencia. Cuando acude la guardia civil a una presa clasificada como infraestructura crítica, en la que se va a implantar un Plan de Emergencia, se sorprende por el poco personal que hay a cargo de la presa ¿Acabará el Ministerio del Interior realizando inversiones en las presas en lugar del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico?

Hacia la utilización eficiente del Sistema Automático de Información Hidrológica (SAIH) para la gestión de la seguridad y de la explotación de las presas y embalses. También, de forma complementaria, existen aplicaciones o plataformas accesibles (vía web) para el personal involucrado en las labores de mantenimiento y explotación de presas, que facilita la gestión de las presas, disponiendo de un módulo de mantenimiento, un módulo para el archivo técnico, un módulo con el contenido más relevante de las Normas de Explotación, un módulo asociado a los Planes de Emergencia, etc. Es el caso del sistema “SIPRESAS” desarrollado e implantado en la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir. Estos sistemas pueden ser de gran utilidad a la hora de abordar una situación de crisis, con varias presas que tienen activado simultáneamente el Plan de Emergencia. El software IDAM, desarrollado por Lafcarr, también integra en una única plataforma la gestión de la seguridad, emergencias y mantenimiento de las presas, permitiendo el control de Planes de Emergencia, gestión de avenidas, aplicación del plan de mantenimiento, supervisión por video vigilancia, organización del archivo técnico, visualización y tratamiento de los datos de auscultación, etc.

Hacia la recuperación del Servicio de VIGILANCIA y Seguridad de Presas por parte de las Comisarías de Aguas, que se encargan de vigilar las cuencas y los ríos. El personal de la Administración, aunque sean pocos, deberían salir a ver las presas, es decir, visitar tanto a las presas de titularidad estatal, como a las presas de los concesionarios, tal y como se hacía antaño. Si al concesionario se le dice desde la Administración que, si no soluciona una determinada anomalía existente, se le baja el nivel de explotación normal de la presa, como eso puede tener repercusiones económicas, incentivará al concesionario a que se ponga en marcha y solucione el problema en cuestión. A los concesionarios no se les puede dejar desamparados desde la Administración, necesitan asesoramiento.

Hacia una COORDINACIÓN con Protección Civil para llegar a acuerdos en materia de implantación de los Planes de Emergencia en las presas cuya titularidad corresponde a las Comunidades Autónomas, Ayuntamientos, etc. Protección Civil dispone de un despliegue de medios (sirenas, vehículos, redes sociales, medios de comunicación, red de emergencia TETRA, etc.) que se pueden aprovechar para facilitar la implantación de los Planes de Emergencia, es decir, se trata de caminar hacia un modelo colaborativo de implantación.

Hacia una COMUNICACIÓN clara a la sociedad sobre el mundo de las presas, es decir, una divulgación dirigida al ciudadano de a pie, para que tome conciencia de la necesidad de mantener estas infraestructuras en las condiciones adecuadas, al igual que se hace con otras infraestructuras como las carreteras. Hay que destacar en este punto a colectivos como la Asociación de Ingenieros Directores de Explotación de Presas (ASIDEP) por las labores de difusión y divulgación a la población.

Hacia la ACCESIBILIDAD de la información existente en la Administración, por ejemplo, facilitando el acceso, vía web, a la documentación de las “cajas rojas” recopilada en su día por el Servicio de Vigilancia de Presas y actualmente digitalizada.

Hacia la FORMACIÓN del personal que se dedica al mantenimiento, a la vigilancia y a la explotación de las presas. Compartir e intercambiar conocimientos es fundamental. Si no se forma y se transmiten experiencias a las nuevas generaciones ¿de donde van a salir los nuevos profesionales competentes que analicen los datos de la auscultación de las presas? Téngase en consideración que la auscultación es la base de la seguridad de las presas, ya que permite conocer el comportamiento real de las presas e identificar las posibles anomalías que puedan surgir durante la vida de estas infraestructuras (incluyendo cimientos y embalse).

Los requisitos básicos para conseguir que las presas dispongan de una gestión de la seguridad adecuada son: mantenimiento, vigilancia y auscultación. Y para realizar estas acciones es necesario disponer de profesionales competentes, de presupuesto y también sería conveniente disponer de un organismo regulador, que fuese independiente de la propia Administración e independiente de los titulares, y que tuviese capacidad para inspeccionar y sancionar, tanto a las presas de titularidad estatal, como a las presas de las Comunidades Autónomas, de los Ayuntamientos, a las presas de titularidad privada, etc. En países como Suiza o Noruega existe un organismo regulador de presas.