Sobre las nuevas Normas Técnicas de Seguridad de presas y balsas

Sobre las nuevas Normas Técnicas de Seguridad de presas y balsas

El jueves 27 de junio de 2019, en el Colegio de Ingenieros de Caminos de Madrid, se presentaron las nuevas Normas Técnicas de Seguridad de Presas del Ministerio para la Transición Ecológica.

Las nuevas Normas aportarán una seguridad jurídica que amparará a los técnicos que trabajan en seguridad de presas, especialmente cuando ciertas causas civiles acaben en la vía penal.

El articulado de las citadas Normas necesitará desarrollarse con un mayor grado de detalle, desde el punto de vista técnico, y esto se puede llevar a cabo a través de una Guía.

La realidad es que en España existe un parque de presas con un número importante de ellas que superan el medio siglo de existencia, y que necesitan mantenimiento, conservación, renovación, etc. Y estas tareas precisan de una inversión continua en el tiempo.

Por otra parte, el cambio climático supone un reto y nuevas oportunidades para las presas existentes en explotación y que precisarán de revisiones de seguridad, especialmente en relación con la seguridad hidrológica, lo que puede suponer reformas en las mismas para ponerlas al día y adaptar los órganos de desagüe… De hecho, en los últimos años se viene observando un aumento en el número de incidentes o fallos en las presas. Según datos estadísticos de ICOLD hasta el año 1925 la probabilidad de fallo en las presas era del 3,3 %, a finales del siglo XX la probabilidad de fallo estaba en el entorno del 0,25 %, sin embargo, en el periodo comprendido entre el año 2000 y el 2015 la probabilidad de fallo, a nivel mundial, se ha incrementado hasta un valor del 0,4 %.

En la presentación de la jornada se han agradecido las contribuciones realizadas a través de las múltiples alegaciones que se han recibido y también se ha agradecido el trabajo realizado a los miembros de la Comisión de Normas para Grandes Presas, en relación con los aspectos competenciales, jurídicos, técnicos… abordados para la elaboración de estas Normas.

Proyecto de Real Decreto. Tramitación y plazos previstos

Desde la entrada en vigor del Real Decreto 9/2008, de 11 de enero, por el que se modifica el Reglamento del Dominio Público Hidráulico, aprobado por el Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, estaba pendiente actualizar la Instrucción para el proyecto, construcción y explotación de grandes presas de 1967, así como el Reglamento técnico sobre seguridad de presas y embalses de 1996. Es decir, se trataba de un llamamiento o de un mandato claro a la Administración General del Estado para redactar y aprobar las Normas Técnicas de Seguridad de presas. Por otra parte, al tratarse de un Real Decreto los aspectos técnicos vienen dotados de carácter jurídico.

Los tres pilares básicos en los que se sustentará el futuro Real Decreto son:

1) Las obligaciones y responsabilidades del titular.

2) Las funciones y cometidos de las Administraciones.

3) La remisión a la elaboración de las Normas.

El Preámbulo de este Real Decreto contiene antecedentes jurídicos y está muy elaborado. En él se reflejan tanto aspectos de Protección Civil, como aspectos de Ordenación del Territorio. En definitiva, se describen las diversas competencias concurrentes, y se puede comprender de dónde venimos, dónde nos encontramos y hacia dónde vamos.

Los artículos de la parte normativa abordan los siguientes aspectos:

– Artículo 1. Aprobación de las normas

– Artículo 2. Ámbito de aplicación. Se extiende a todo el territorio nacional ya que su misión es proteger y salvaguardar a las personas, a los bienes y al medio ambiente.

– Artículo 3. Fases de la vida de la presa. Se establecen unos criterios claros para saber en qué fase se encuentra la presa.

– Artículo 4. Clasificación de la presa. Se establece la obligatoriedad de establecer la clasificación de la presa, incluso si se trata de una presa de categoría C.

– Artículo 5. Planes de emergencia. Se establece la obligatoriedad de aprobar e implantar los planes de emergencia.

– Artículo 6. Prevalencia de la seguridad. Se pretende que la seguridad de la presa esté presente en el día a día, a pesar de las limitaciones existentes en recursos humamos, materiales, etc.

– Artículo 7. Entidades colaboradoras en materia de seguridad de presas. Este artículo se encuentra actualmente en fase de elaboración. En el citado artículo se hará mención a entidades colaboradoras que se deben acreditar y homologar. Estas entidades colaborarán con la Administración, trabajarán con los titulares de las presas, aportarán estudios técnicos, etc. Con este artículo se deberá responder a la siguiente pregunta: ¿Qué profesionales trabajarán en estas entidades colaboradoras?

– Artículo 8. Concesiones. Por ejemplo, presas vinculadas a aprovechamientos hidroeléctricos. Próximas caducidades de concesiones. En este artículo también se establecen unos requisitos mínimos que se deben cumplir antes de que la presa revierta a la Administración.

– Artículo 9. Régimen sancionador.

La parte normativa también incluye una serie de disposiciones transitorias que tratan los siguientes aspectos:

– Revisión de la clasificación que se realizó según disposiciones vigentes.

– Planes de emergencia.

– Exigencias a presas existentes que se encuentran en fase de explotación.

– Derogación de normativa vigente.

– Títulos competenciales.

En cuanto a los artículos de cada una de las tres Normas Técnicas de Seguridad formarán parte de un anexo.

El proceso de tramitación ha incluido una fase de consulta previa, un periodo de información pública (junio – julio de 2018), un periodo de análisis de las alegaciones recibidas, un proceso de mejoras técnicas tras el estudio detallado de las alegaciones y la coordinación con la Dirección General de Protección Civil del Ministerio del Interior.

A día de hoy, está pendiente cerrar el texto definitivo del proyecto de Real Decreto (fecha prevista agosto de 2019), solicitar informe a los Ministerios competentes, la aprobación previa, elevar el documento a los órganos consultivos como el Consejo Nacional del Agua, de Medio Ambiente y Consejo Nacional de Protección Civil (fecha prevista finales de 2019), aprobación en Consejo de Ministros una vez que se haya formado el nuevo Gobierno (fecha prevista febrero de 2020)

Análisis de las alegaciones

Se han analizado y estudiado con detalle todas las alegaciones efectuadas a los tres borradores de Normas Técnicas de Seguridad de grandes presas en la fase de información pública. El hecho de haber recibido multitud de alegaciones, ha permitido debatir más a la Comisión de Normas para Grandes Presas.

El trabajo sobre las alegaciones ha consistido en estudiar tanto las presentadas por escrito, como atender a los comentarios de la jornada celebrada en diciembre de 2018 en el MITECO.

Norma Técnica de Seguridad número 1

La Norma Técnica de Seguridad número 1 aborda la clasificación, la elaboración e implantación de los Planes de Emergencia de las presas y sus embalses. Para la elaboración de esta Norma han sido importantes los antecedentes, las guías técnicas, la experiencia acumulada y la participación pública.

En cuanto a los antecedentes hay que destacar que:

– La Directriz Básica de Planificación de Protección Civil ante el Riesgo de Inundaciones, de enero de 1995, contemplaba planificar y prever actuaciones en caso de emergencia por rotura o avería grave de presas. Introducía la obligatoriedad de la clasificación y de la elaboración e implantación de los Planes de Emergencia de presas.

– El Reglamento técnico sobre seguridad de presas y embalses de 1996 consiste en una legislación específica que viene a dar respuesta a las indicaciones de la Directriz de Protección Civil, en relación con la clasificación y a los Planes de Emergencia, además de abordar otros aspectos como las revisiones de seguridad de presas, los informes anuales de auscultación, etc.

– El Real Decreto 9/2008, de 11 de enero, por el que se modifica el Reglamento del Dominio Público Hidráulico, en el que se añadía un nuevo título VII De la seguridad de presas, embalses y balsas, que aplicaba a las grandes presas (altura superior a 15 metros y la que, teniendo una altura comprendida entre 10 y 15 metros, tenga una capacidad de embalse superior a 1 hectómetro cúbico) y a presas clasificadas en las categorías A o B en función de su riesgo potencial; y a efectos de solicitud de clasificación y registro, también quedaban incluidas en el ámbito de aplicación de este título las presas y balsas de altura superior a 5 metros o de capacidad de embalse mayor de 100.000 m³, de titularidad privada o pública, existentes, en construcción o que se fueran a construir. En el artículo 364 de este Real Decreto se establecía que las Normas Técnicas de Seguridad se aprobarían mediante real decreto, previo informe de la Comisión Técnica de Seguridad de Presas y de la Comisión de Normas para Grandes Presas.

– A partir de 2009 se constituyeron grupos de trabajo que fueron generando borradores de esta Norma Técnica de Seguridad número 1.

En cuanto a las guías técnicas destacar que, hasta la fecha, las tres guías siguientes se han utilizado ampliamente y constituyen tres pilares fundamentales de la Norma Técnica de Seguridad número 1:

– Guía técnica de clasificación de presas en función del riesgo potencial, de 1996. En esta Guía se considera la clasificación de presas en función del riesgo potencial como un instrumento básico para la gestión y mejora de la seguridad de presas, en el marco del planteamiento que en esa materia se desarrollaba en el Reglamento técnico sobre seguridad de presas y embalses de 1996.

– Guía técnica para la elaboración de los planes de emergencia de presas, de 2001. Esta Guía desarrolla la Directriz Básica de Planificación de Protección Civil ante el riesgo de inundaciones en lo relativo a los Planes de Emergencia de presas, aportando recomendaciones para facilitar las tareas a los titulares de las presas.

– Guía para la implantación del Plan de Emergencia de presa, de 2017 de la Dirección General de Protección Civil y Emergencias. En esta Guía se establecen criterios y recomendaciones para llevar a cabo la implantación del Plan de Emergencia de Presa, desarrollando lo establecido en la normativa de Planificación de Protección Civil, así como en materia de seguridad de presas y balsas.

En cuanto a la experiencia acumulada en España, destacar que de las 1350 presas y balsas clasificadas, a día de hoy existen 420 Planes de Emergencia aprobados (incluyendo balsas) y 104 Planes de Emergencia implantados (incluyendo balsas).

Y en cuanto a la participación pública las alegaciones y las reuniones con Protección Civil han permitido replantear el tema de los plazos, el mayor detalle de los artículos (remitir a guías que permitan un mayor desarrollo técnico), etc.

Entre los contenidos de la Norma Técnica de Seguridad número 1 hay que destacar que:

– Se mantiene la clasificación en las categorías A, B o C, es decir, con los mismos criterios establecidos en la Guía técnica de 1996.

– La aprobación de la clasificación se llevará a cabo por órgano competente.

– La revisión de la clasificación conllevará el estudio de la variación de las condiciones aguas abajo de la presa existente.

– Los Planes de Emergencia incluyen la aprobación por parte de órgano competente e informe preceptivo y vinculante de Protección Civil, la actualización (cuando tienen lugar cambios en los umbrales, en los directorios…), la revisión (cuando tienen lugar cambios sustanciales o de mayor calado) y la implantación siguiendo las recomendaciones y criterios de la Guía técnica de Protección Civil de 2017. Por ejemplo, destaca la posibilidad de proponer otros sistemas de aviso alternativos a las sirenas clásicas (a través de aplicaciones, sirenas móviles, envío de alerta por parte de las compañías telefónicas…) Hay que tener en cuenta que en Escenario 3, los integrantes de Protección Civil habrán evacuado a la población y la ayuda se centrará en evacuar a los últimos evacuadores.

Norma Técnica de Seguridad número 2

La Norma Técnica de Seguridad número 2 abarca el proyecto, la construcción y la puesta en carga de las presas con el llenado de sus respectivos embalses. Tras el análisis de las alegaciones a esta Norma, se han tenido en consideración los siguientes aspectos:

Esta Norma tiende a modernizar y unificar criterios consolidados, y también está abierta a la utilización de nuevas metodologías o tecnologías en el estado del arte.

El ámbito de aplicación se extiende a las grandes presas (categorías A, B o C), a presas clasificadas con categoría A o B y también a los diques de collado, ya que, a pesar de que su clasificación es independiente a la de la presa a la que están asociados, forman parte del mismo complejo hidráulico.

Uno de los requisitos del técnico competente al frente del proyecto, de la construcción o de la puesta en carga de las presas es que sea titulado en Ingeniería de Caminos, Canales y Puertos.

Los niveles y resguardos en avenidas se fijarán en función de la tipología y la categoría en que ha sido clasificada la presa. El proyectista debe evaluar el incremento de la categoría.

Un aspecto de relevancia consiste en no poner el foco en el periodo de retorno de la lluvia, sino que en el nivel alcanzado en el embalse. Es decir, el periodo de retorno se asociará al nivel que se alcance en el embalse. En definitiva, se trata de tener en consideración las avenidas que producen una mayor sobreelevación en el embalse.

Las presas clasificadas con categoría C deben disponer, al menos, de un conducto de desagüe.

En relación con las solicitaciones, las acciones, y concretamente, los coeficientes de seguridad se han homogeneizado, en función de la tipología y la categoría en que ha sido clasificada la presa.

Se considera como sismo de proyecto el definido en la Norma de construcción sismorresistente (NCSE-02). No obstante, para presas clasificadas con categoría A, además del sismo de proyecto, es necesario estudiar un sismo extremo.

En relación con la energía, las presas clasificadas con categoría A o B deben disponer de dos sistemas de alimentación independientes; y uno de los sistemas debe disponer, al menos, de un grupo electrógeno.

En cuanto al sistema de auscultación, éste debe estar ligado a los diferentes modos de fallo de la presa; entendiendo por modo de fallo el proceso que puede desencadenar la rotura o avería grave en la presa.

La Norma Técnica de Seguridad número 2 no será de aplicación a las presas existentes en fase de explotación.

Norma Técnica de Seguridad número 3

La Norma Técnica de Seguridad número 3 trata la fase de explotación, las revisiones de seguridad y la puesta fuera de servicio de las presas y sus embalses.

Es importante que se tienda a un equilibrio entre las inversiones económicas necesarias y el incremento de la seguridad de las presas existentes en fase de explotación.

El comportamiento de las pequeñas presas se parece más al comportamiento de las grandes presas situadas en cauce, que al comportamiento de las balsas emplazadas fuera de cauce; fundamentalmente porque las presas están afectadas por las avenidas, y las balsas no. Este hecho justifica que, finalmente, esta Norma aplique a las presas (grandes presas y pequeñas presas), y que, por lo tanto, las balsas sean objeto de otra Norma específica.

La fase de explotación de una presa comienza a partir de la puesta en carga y de la existencia del informe relativo a los resultados de la citada puesta en carga.

El Director de explotación de la presa será un titulado en Ingeniería de Caminos, Canales y Puertos, pero no va a ser el único responsable, ya que cuenta con un equipo cuyos miembros tienen una preparación adecuada para asumir responsabilidades.

En los órganos de desagüe se incluyen los aliviaderos y los desagües de fondo, por lo tanto, se excluyen las tomas.

En relación con la laminación de embalse, hay que considerar que algunos no pueden laminar la avenida de 500 años de periodo de retorno, por ejemplo. En consecuencia, se establecerán unos resguardos estacionales (que pueden variar a lo largo del año) y que se definirán en las Normas de Explotación.

Las Normas de Explotación son un documento vivo, y por lo tanto, hay que actualizarlas y revisarlas. Y de la misma manera, se deben elaborar los informes periódicos obligatorios, por parte del equipo de explotación de la presa.

El Archivo Técnico deberá contener toda la documentación relativa a todas las fases de la vida de la presa, incluyendo informes, episodios de avenidas, incidencias… Es importante documentar todo el conocimiento relativo al comportamiento de la presa. Se deben evitar las paradas en la evolución del conocimiento de la presa a lo largo del tiempo.

Las revisiones de seguridad se deben llevar a cabo por un equipo independiente del equipo de explotación de la presa. Estas revisiones se realizarán cada 5 años en presas de categoría A y cada 10 años en presas de categoría B o C.

En cuanto a la puesta fuera de servicio, la presa no puede suponer un riesgo ni para las personas, ni para los bienes y tampoco para el medio ambiente. Lo cual, requiere la realización de un proyecto para la citada puesta fuera de servicio, así como una labor de inspección por parte de la Administración competente.

El tema de la insuficiencia de los plazos se ha abordado en las disposiciones transitorias.

El tema de la existencia de un órgano supervisor a nivel estatal se ha suplido con la figura de las entidades colaboradoras.

El texto de la Norma Técnica de Seguridad número 3 ha cambiado significativamente respecto al texto del documento o borrador de la fase de información pública.

Ya existen exigencias para las presas de categoría C, que también estarán sometidas a revisiones periódicas.

Seguridad de las balsas

En la segunda parte de la jornada se repasaron los aspectos básicos de la seguridad de las balsas desde la óptica de los titulares. Entre estos aspectos se destacaron los siguientes:

Las balsas, en general, a diferencia de las presas, no se proyectan para captar las aguas de escorrentía superficial, sino que el llenado se realiza de forma controlada. Por lo tanto, no suelen estar afectadas por las avenidas. En consecuencia, y a pesar de que, hasta la fecha las balsas no han dispuesto de un marco normativo a nivel estatal, no se puede trasladar la normativa de presas a balsas sin más, hay que estudiar bien el tema y llevarlo a cabo con criterio.

Otra diferencia que se resaltó entre las presas y las balsas consiste en el hecho de que es más difícil que tenga lugar una rotura simultánea de varias balsas, que una rotura simultánea de varias presas. Aunque una rotura simultánea de varias balsas podría ocurrir, por ejemplo, en una zona de elevada sismicidad.

Se realizó una propuesta para que el promotor de las infraestructuras que se construyan aguas abajo de las balsas existentes asuma la responsabilidad y el incremento de los costes que se derivan de la revisión de la clasificación de las balsas, por ejemplo, de aquellas balsas de categoría C que tras la revisión de seguridad pasan a ser clasificadas como categoría A. O en su defecto, también se propone que el Ministerio dote de los presupuestos necesarios para adaptar las balsas correspondientes, por ejemplo, las que pasen de categoría C a categoría A.

Se sugiere que tanto las Normas de Explotación como los Planes de Emergencia de balsas sean documentos sencillos, útiles y fáciles de cumplir, en congruencia con los recursos disponibles por parte de los titulares de las balsas. Por ejemplo, el sistema de alarma que se plantee debe ser sencillo.

En cuanto a la responsabilidad del mantenimiento de los accesos y los costes asociados se propuso que se deberían asumir por los diferentes usuarios de los citados accesos, ya que existen casos en que los caminos dan servicio a más infraestructuras, además de la propia balsa.

Es importante que el personal integrado en el plan de mantenimiento de la balsa tenga la formación adecuada.

Dado que existe una gran cantidad de balsas competencia de las Comunidades Autónomas, sería necesario establecer un orden, una homogeneidad de criterios y una coordinación desde la Administración central, por ejemplo, a través de una Normativa estatal que armonice la seguridad de las balsas, en coordinación con las Comunidades Autónomas.

En el campo de las balsas existe mucha heterogeneidad. De todas las balsas existentes, aproximadamente el 95 % tienen un volumen inferior a 100.000 m³. Una propuesta sería que fuese obligatorio disponer de un seguro de responsabilidad civil.

Ante la pregunta de ¿Cuántas balsas hay en España? La respuesta fue: al menos 28.000 balsas, y de esas, al menos 2.000 balsas con un volumen superior a 100.000 m³. Por lo tanto, esas 2.000 balsas necesitarían ser clasificadas. Hasta la fecha, el número de balsas clasificadas en España asciende a 600. Y de esas 600 balsas, un 25 % están clasificadas con categoría A o B, es decir unas 150 balsas. Extrapolando ese porcentaje (25 %) al número total de balsas con volumen superior a 100.000 m³, se obtendría que el número de balsas con obligatoriedad de clasificación, y con categoría A o B, ascendería a 500 balsas (2.000 x 0,25).

A pesar de que las balsas de residuos mineros son las que mayores incidentes están teniendo y están originando catástrofes ambientales importantes (ya que además de agua, contienen compuestos químicos), están excluidas de las futuras Normas Técnicas de Seguridad de balsas. La competencia de la seguridad de las balsas de residuos mineros no es del MITECO.

Dado que la seguridad de las balsas afecta a personas, a bienes y al medio ambiente, parece lógico que el Estado aporte una normativa básica, en coordinación con las Consejerías de las diferentes Comunidades Autónomas. Y una forma excelente de coordinar este tema consiste en que las Comunidades Autónomas participen de forma activa en la redacción de las Normas Técnicas de Seguridad de balsas. Por lo tanto, se elaborará un borrador de Normas Técnicas de Seguridad de balsas consensuado con las Comunidades Autónomas, se someterá a información pública, se analizarán las alegaciones y se incorporarán los cambios pertinentes al documento definitivo, tal y como se ha procedido con las Normas Técnicas de Seguridad de presas.

En principio, para abordar la redacción de las Normas Técnicas de Seguridad de balsas no se va a nombrar otra Comisión de Normas específica para balsas y distinta de la existente.

Aunque la mayor parte de las balsas existentes están situadas en zona regable, también existen balsas situadas aguas arriba de poblaciones, en zonas elevadas, y que, a pesar de tener un volumen de almacenamiento inferior a 100.000 m³ o una altura inferior a 5 m, presentan un riesgo potencial importante para las poblaciones emplazadas aguas abajo. Estos casos también deberían tenerse en consideración en la nueva normativa, para que prevalezca el criterio de seguridad, frente a las dimensiones de la infraestructura. Es decir, la Administración debería disponer del instrumento normativo adecuado para poder exigir en estos casos una determinada clasificación, medidas correctoras, etc.

Los usuarios de las balsas, como titulares, tienen una serie de responsabilidades, pero no disponen de un marco normativo que les aporte seguridad jurídica. Ante esta delicada situación, algunos usuarios ofrecen colaboración al MITECO para la elaboración de las Normas Técnicas de Seguridad de balsas, para que se ajusten lo más posible a la realidad.

Cuando se construyen balsas de interés general, la propia Dirección General del Agua clasifica dichas balsas. Cuando no existe declaración de interés general, la competencia de la clasificación de las balsas pasa a ser de las Comunidades Autónomas. Pero ¿qué ocurre cuando la Comunidad Autónoma no realiza la clasificación? Se propone que la nueva normativa contemple una alternativa para solucionar la falta de clasificación y la regularización del expediente administrativo.

Las Comunidades Autónomas tienen por delante una labor de información a los pequeños titulares de fincas para que tengan conocimiento de sus obligaciones en relación a sus balsas. Cuando se recopile toda la información de las balsas a nivel autonómico, se debe trasladar al MITECO.

En la jornada también se citaron diferentes borradores existentes y una tesis de Francisco Sánchez, cuyo conocimiento puede ayudar en la redacción del borrador de las Normas Técnicas de Seguridad de balsas.

En países como Estados Unidos el problema urbanístico de cambios de uso del suelo que supone un aumento del riesgo potencial aguas abajo de las presas o aguas abajo de las balsas lo están abordando con políticas de seguros. En Tokio ya existen varias presas que se han quedado rodeadas por la propia ciudad. Téngase en cuenta que en España, el Consorcio de compensación de seguros actúa cuando existe declaración de zona catastrófica o cuando existe una causa extraordinaria (gran avenida, sismo, etc.) ¿La planificación hidrológica en España, con su normativa vinculante, puede abordar este problema?

A día de hoy, en España, en el registro de la propiedad ya queda constancia cuando una edificación se encuentra en zona inundable.